產(chǎn)業(yè)政策是個(gè)廣為使用的經(jīng)濟(jì)術(shù)語，然而，產(chǎn)業(yè)政策到底是指什么？其概念仍然比較模糊。產(chǎn)業(yè)政策是否有效，更是經(jīng)濟(jì)學(xué)界長期爭論的問題。

產(chǎn)業(yè)政策為何而來？

許多政策都會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)造成影響，如貨幣政策，但不能定義為產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是比較有針對(duì)性的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、扶植、調(diào)整的相關(guān)政策。當(dāng)然，有些產(chǎn)業(yè)政策對(duì)象可能是所有產(chǎn)業(yè)，比方說創(chuàng)新激勵(lì)政策。有些產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)性就相當(dāng)集中，比如特殊區(qū)域政策、指定部門政策等，其目的就是要借助行政強(qiáng)勢(shì)力量改變資源在產(chǎn)業(yè)部門和區(qū)域間的配置。

產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)生并非空穴來風(fēng)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的完全競爭市場在現(xiàn)實(shí)中并不存在，信息不對(duì)稱、外部性等都會(huì)造成市場失靈，因此，進(jìn)行一定程度的糾正可能有助于市場均衡。比如說，人人都知道研究開發(fā)和科技創(chuàng)新等能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長。但是，進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新的初始成本通常比較高，而且，由于技術(shù)有著外部性，也就是說，私人部門進(jìn)行科研后，很難完全獨(dú)占這種知識(shí)成果，成果總會(huì)有一部分滲透到其它企業(yè)或者部門直至社會(huì)中去，這當(dāng)然也是社會(huì)所樂見的，但是對(duì)于技術(shù)外部性的私人開發(fā)者而言，就不免存在著自由市場經(jīng)濟(jì)不會(huì)帶來足夠經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因此會(huì)抑制私有企業(yè)的研發(fā)投資，使之少于社會(huì)最優(yōu)邊界。

因此，提供公共政策促進(jìn)技術(shù)外部性內(nèi)部化，就成為了糾正市場失靈的辦法。

此外，在經(jīng)濟(jì)全球化和各國產(chǎn)業(yè)進(jìn)入全球競爭的新時(shí)期，各國都希望加強(qiáng)比較優(yōu)勢(shì)，形成產(chǎn)業(yè)集群和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而搶先獲得國際競爭力。而產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性貿(mào)易、技術(shù)外溢等的促進(jìn)手段。

產(chǎn)業(yè)政策效果如何？

韓國浦項(xiàng)制鐵公司是全球最大的鋼鐵制造廠商之一。成立之初既沒資本，又缺乏技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，是在政府產(chǎn)業(yè)政策的培育下成長起來的，成為世界上“最具競爭力的鋼鐵公司”。

巴西航空工業(yè)公司是全球最大的120座級(jí)以下商用噴氣飛機(jī)制造商，占世界支線飛機(jī)市場約45%市場份額。而巴西最初也不具備發(fā)展航空工業(yè)的資金和技術(shù)，同樣有賴于產(chǎn)業(yè)政策的扶持。

當(dāng)然，說產(chǎn)業(yè)政策必須提到日本。

二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速成長，堪稱奇跡。日本實(shí)行的就是“政府干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)”，大力推行產(chǎn)業(yè)政策在國家經(jīng)濟(jì)中的作用。產(chǎn)業(yè)政策幫助日本建立起以國際市場為需求導(dǎo)向的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)了日本經(jīng)濟(jì)的迅速增長，所謂“無所不能”的通產(chǎn)省，就是產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行部門。他們提出了以小排量為主要方向的發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，奠定了日本汽車在國際市場上的地位；也主導(dǎo)制定了VHS錄像機(jī)標(biāo)準(zhǔn)，使日本成為全球錄像機(jī)市場霸主；還鼓勵(lì)了日本企業(yè)提升工業(yè)產(chǎn)品設(shè)計(jì)水平，使日本工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量、品質(zhì)和附加值得到極大提高；又提出“重化工”戰(zhàn)略，推動(dòng)日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

在產(chǎn)業(yè)政策的密集支持下，日本迅速縮短甚至消除了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與美歐發(fā)達(dá)國家的技術(shù)差距。20世紀(jì)50年代初，日本一般的生產(chǎn)技術(shù)水平約落后于美歐國家20～30年，60年代初，這一差距縮小到10～15年，到70年代初，則在大多數(shù)方面基本上消除了與美歐國家的技術(shù)差距。

看起來，產(chǎn)業(yè)政策很好。

反效果一點(diǎn)也不差

然而，日本也同樣成為產(chǎn)業(yè)政策無效性的最佳證明。日本傾斜性產(chǎn)業(yè)政策所選擇的產(chǎn)業(yè)部門，除了五十年代的煤炭、鋼鐵，六、七十年代的機(jī)械電子等少數(shù)產(chǎn)業(yè)成功外，許多產(chǎn)業(yè)如飛機(jī)工業(yè)、軟件工業(yè)等都失敗了。

印尼政府扶植造紙產(chǎn)業(yè)、韓國政府扶植石化、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)，均成績不佳。

普遍的觀點(diǎn)是，制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的人不可能無所不知，而且他們很難切身體會(huì)到市場競爭的微妙變化，因此，他們無法挑選出“優(yōu)質(zhì)”或“潛力”企業(yè)來完成“未來”的建設(shè)，并成為“贏家”。

而且，當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策哺育了“弱勢(shì)”產(chǎn)業(yè)，其做大做強(qiáng)后，是不是必然會(huì)產(chǎn)生“一家獨(dú)大”的壟斷市場情形？而這種結(jié)果，既不利于市場的活力，也不利于企業(yè)本身進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力，反而成為了企業(yè)和市場的掣肘，與所謂產(chǎn)業(yè)政策初衷相悖，成為市場繁榮的扼殺者。

而且，產(chǎn)業(yè)政策不看好的不一定沒前途。

日本通產(chǎn)省為了實(shí)現(xiàn)國民車構(gòu)想，1961年起選了8家汽車制造廠作為“培養(yǎng)對(duì)象”。為了保證資源的充分傾斜，還禁止其他企業(yè)進(jìn)入汽車行業(yè)。當(dāng)時(shí)，弱小的本田很不服氣，通產(chǎn)省局長說:“國內(nèi)企業(yè)有豐田和日產(chǎn)就夠了，還沒涉足汽車生產(chǎn)的根本別想來做，沒有可能干過福特和通用汽車的?！?o:p>

結(jié)果昭然。

更不要說，當(dāng)一些政策制定和執(zhí)行人員由于小部分人掌握了超大量的資源，而且與自身的正常收益又沒有正相關(guān)關(guān)系，他們極易上被政治、中被人情、下被關(guān)系影響或左右，甚至一部分人利用政策制造的資源稀缺，將所謂的“產(chǎn)業(yè)政策”當(dāng)作了自身牟利的工具。

看起來，產(chǎn)業(yè)政策不太好。

在美國的爭論

美國一向號(hào)稱，政府不應(yīng)干預(yù)市場競爭。但產(chǎn)業(yè)政策問題曾兩度引起比較集中的爭論。

第一次是上世紀(jì)80年代。起因是美國世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)國際競爭能力開始滯后于歐洲和日本。

但接下來，討論又逐漸消弭，因?yàn)橛?jì)算機(jī)技術(shù)和高科技革命帶來了新的生機(jī)，而蘇聯(lián)解體，美國經(jīng)濟(jì)開始向好。

第二次，2008年金融危機(jī)。美國政府救助了通用汽車和克萊斯勒汽車公司，并直接干預(yù)了通用的戰(zhàn)略方向、主要人事及利潤分配的決策。借此機(jī)會(huì)，美國全面推進(jìn)對(duì)金融和汽車業(yè)的政府管制，并有選擇地對(duì)汽車、民居和綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶植。

其實(shí)，美國一直都存在“產(chǎn)業(yè)政策”。

在航空業(yè)，聯(lián)邦政府對(duì)波音公司進(jìn)行補(bǔ)貼和資助，地方政府提供了稅收優(yōu)惠；對(duì)農(nóng)業(yè)，政府有長期財(cái)政和稅務(wù)優(yōu)惠；對(duì)能源、航天、生物基因研究、通訊和計(jì)算機(jī)技術(shù)等有戰(zhàn)略性意義的領(lǐng)域，政府提供了各種研發(fā)資助和稅率優(yōu)惠；在研究人體基因工程中，政府直接提供資金，并將研究結(jié)果免費(fèi)提供給私營機(jī)構(gòu)，直接促進(jìn)了制藥業(yè)的發(fā)展；對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)和再生性能源的開發(fā)利用，政府通過優(yōu)惠貸款刺激和吸引投資；對(duì)飛機(jī)、汽車和軍火工業(yè)，則采取國家采購予以支持。

這些措施盡管有些是旨在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，但實(shí)際的效益分配是有利于特定產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的。

不僅如此，在這些產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)的背后，也有不少有法案為備書和基礎(chǔ)。如《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和《農(nóng)業(yè)信貸法》扶持美國農(nóng)業(yè)；《能源法》為政府資助新能源提供法律依據(jù)；為趕超前蘇聯(lián)，《國防航空和宇宙航行法》極大推動(dòng)空間技術(shù)研發(fā)；《國家技術(shù)創(chuàng)新法》則使美國政府資助產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的行為合法化。

產(chǎn)業(yè)政策不一定要過分干預(yù)

那么，先不說誰好誰不好。為什么美國，包括二戰(zhàn)后的德國，實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策很少被拿來當(dāng)做產(chǎn)業(yè)政策的典范說道呢？

從具體的制定和執(zhí)行實(shí)踐來看，美國產(chǎn)業(yè)政策更多的是采取“播種”的方式，而不是自行耕種，更少“拔苗助長。美國產(chǎn)業(yè)政策多是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，除了特定時(shí)期的特定項(xiàng)目，都較為針對(duì)普適性技術(shù)的研發(fā)，并不干預(yù)企業(yè)微觀行為，也不幫助具體公司推廣；而且，美國認(rèn)為促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展是自由主義經(jīng)濟(jì)理念的重要部分，因此特別重視小企業(yè)，也注重市場開放和公平競爭；此外，完善的法規(guī)制度既為產(chǎn)業(yè)政策提供了可行性，也作出了公開而嚴(yán)格的規(guī)范。從而盡量規(guī)避了產(chǎn)業(yè)政策中最容易出現(xiàn)的“扶持-興起-壟斷-衰落”現(xiàn)象。

從同樣在二戰(zhàn)后重建家園的德國也能看到，德國將市場競爭作為發(fā)展核心，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，建立了國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能的“社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)”的工業(yè)化道路制度基礎(chǔ)。德國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段的選擇非常慎重，高度重視對(duì)產(chǎn)業(yè)組織的引導(dǎo)和優(yōu)化，主要依靠市場競爭選擇支柱產(chǎn)業(yè)。

干預(yù)方式上看，德國只實(shí)施間接控制和影響，而沒有國家直接的實(shí)施計(jì)劃；政策上制定上看，以市場秩序公平為基礎(chǔ)，重視對(duì)產(chǎn)業(yè)組織的引導(dǎo)和規(guī)制，而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的干預(yù)相對(duì)較??；具體產(chǎn)業(yè)上看，德國政府沒有嚴(yán)格選定過支柱產(chǎn)業(yè)，而是注重市場競爭的自發(fā)過程；扶持重點(diǎn)看，刺激技術(shù)進(jìn)步，特別是前瞻性技術(shù)的研發(fā)和成果擴(kuò)散是產(chǎn)業(yè)資金扶持的重點(diǎn)。但政府較少干預(yù)具體的技術(shù)研發(fā)活動(dòng)。

我們需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？

產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然是個(gè)大題目。但是，從各國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中，我們可以明顯看出，產(chǎn)業(yè)政策的必要性和局限性共存。

一方面，市場失靈需要政府的適度“干預(yù)”進(jìn)行糾偏和引導(dǎo)。尤其是在經(jīng)濟(jì)或社會(huì)進(jìn)入了危機(jī)等特殊時(shí)期，政府的扶持有助于市場的快速修復(fù)。對(duì)于廣義上的產(chǎn)業(yè)政策，是全球各經(jīng)濟(jì)體都在施行的經(jīng)濟(jì)政策的一部分，沒有必要以意識(shí)形態(tài)等名義進(jìn)行全力排斥；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策極易成為狹義、更狹義的政策代言人，從而失去輔助市場、與市場共舞的角色功能，甚至可能在長期激勵(lì)機(jī)制不順暢的狀態(tài)下產(chǎn)生異化，成為市場的對(duì)立面，對(duì)市場秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

當(dāng)下，經(jīng)濟(jì)界正有一場關(guān)于“產(chǎn)業(yè)政策”的“論戰(zhàn)”。

板凳。

不過，我竊以為，當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策之爭，其實(shí)不是“產(chǎn)業(yè)政策”之爭，而是如何運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，或是應(yīng)該建立怎樣的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)體系，并制定相應(yīng)的政策和加以執(zhí)行之爭。如果討論以廣義的產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，有針對(duì)性的討論狹義的或微觀產(chǎn)業(yè)政策體系的建立、修正等，或會(huì)給經(jīng)濟(jì)界及工商界更多啟發(fā)與幫助。

只言“產(chǎn)業(yè)政策”這東西的“好”“壞”“存”“廢”，也許是不夠的。

如何在國際競爭中保證本國產(chǎn)業(yè)核心競爭力的優(yōu)勢(shì)，又如何在市場競爭的公平中保證產(chǎn)業(yè)的真正繁盛，需要政府何種程度、何種方式、何種界限的出手，這可能是“產(chǎn)業(yè)政策”這家伙走向的要點(diǎn)。

后記

鑒于產(chǎn)業(yè)政策的概念本身就是較為模糊的，很多人在討論此問題的過程中總是不免會(huì)發(fā)生這種有趣的場景，即，各占據(jù)其角度，并從模糊概念中找出不利于對(duì)方論點(diǎn)和有利己方論點(diǎn)的論據(jù)進(jìn)行交鋒。

在許多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)爭論中屢見不鮮。

于是討論中就有了許多的偷換命題和錯(cuò)位交鋒，這實(shí)際上是學(xué)術(shù)邏輯上的不嚴(yán)謹(jǐn)造成的漏洞互攻，而非真正意義上的學(xué)術(shù)邏輯漏洞互攻。結(jié)果，爭論很容易變成了形而上學(xué)甚至上綱上線，也很容易成為各說各話，甚至演變成互問各媽。

以至于有時(shí)候看到曾經(jīng)負(fù)有盛名的學(xué)者竟然論據(jù)是“喪盡天良”之類的東西，實(shí)在令人崩潰。

然而，爭論又是很有必要的。非常有必要。

希望看到、聽到、讀到更多更讓人戳心而使靈魂振奮而不是戳目教人無語淚流的精辟見解。（作者萬喆是中國黃金集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）